Päivien puheenvuoroja 13.8.2009

Sosiaali- ja koulutusoikeuden professori Pentti Arajärvi

Universaalisuus vai tarveharkinta?

Universaalisuuden ja tarveharkinnan keskinäisen suhteen arvioinnissa on tyypillistä asettaa nämä vastakkaisiksi. Tällaisen tarkastelun pohjimmaisena ongelmana on se, ettei yksilötason tarvetta ja järjestelmän kattavuutta eroteta tosistaan. Etuuksien kattavuus universaalisuuden kannalta tarkoittaa sitä, että jokaisen yksilön tulee potentiaalisesti olla mahdollista saada toimeentulo tai palvelu ja sitä, että kaikki saamisedellytykset täyttävät myös tosiasiallisesti saavat turvaa. Järjestelmätason tarveharkinta kohdistuu siihen, ovatko kaikki yksilöt ylipäänsä etuuksien piirissä. Tarveharkinta siinä merkityksessä, että tarvitseeko yksilö tietyssä konkreettisessa tilanteessa toimeentuloa tai palvelua, on jokaisessa järjestelmässä tarpeellinen pohdinta.

Sosiaaliturvajärjestelmän universaalisuus on vain yksi sen elementeistä. Etuuksien yksilöllisyyttä tarkastellaan useimmiten yhtenä universaalisuuden osatekijänä mutta sekään ei ehkä ole välttämätöntä. Universaalisuudesta riippumaton tärkeä näkökohta on järjestelmän julkinen toimeenpano ja sen vaihtoehtoina vakuutusjärjestelmä tai täysin yksityiset kaupalliset markkinat. Näitäkin elementtejä voidaan tarkastella suhteessa tarveharkintaan.

Universaalisuuden olennaisia elementtejä ovat etuuksien saamisedellytykset, kattavuus, taso ja kesto. Saamisedellytykset määritellään erikseen kunkin saamisperusteen mukaan. Saamisperusteita ovat esimerkiksi varhaiskasvatus, koulutus, vammaisuus, vanhuus, työkyvyttömyys tai työttömyys. Olennaista on, että kuhunkin perusteeseen liittyvät saamisedellytykset on määritelty asiallisesti ja kohtuullisesti. Esimerkiksi vammaishuollon tai työttömyyden edellytyksiä ei saa asettaa niin kireiksi, että vain harva ne saavuttaa. Yhteiskunnan toimivuuden, yhteiskuntamoraalin ja taloudellisten syiden takia niitä ei voida asettaa kohtuuttoman löysiksikään. Olennaista on, että etuuksia voidaan pitää kattavina, potentiaalisesti kaikkien saatavissa olevina.

Universaalisuutta ilmentää myös etuuden taso ja kesto. Rahaetuuksien tulee taata säällinen toimeentulo ja palvelujen laadun tulee olla tarpeen kohtuullisesti täyttäviä. Rahaetuuksien keston tulee mahdolliset omavastuuajat huomioon ottaen taata säällinen toimeentulo etuuden saamisperusteen syn-nystä sen lakkaamiseen ja palveluissa palvelutarpeen ajan.

Tarveharkintaa voidaan universaalissa järjestelmässä osoittaa kolmella eri tasolla: 1) lainsäätäjä määrittää etuuden eikä toimeenpanijalla ole harkintavaltaa, 2) lainsäätäjä määrittää kriteerejä, jotka alentavat tai korottavat etuuden tasoa tai kestoa ja toimeenpanija on sidottu näihin kriteereihin ja 3) toimeenpanija arvioi etuuden saamisen tarvetta ja tasoa.

Edellä mainituistakaan mikään ei esiintyne puhtaana. Ensin mainittua lähinnä ovat vanhuuseläke, lapsilisä, päivähoito ja peruskoulu. Muiden etuuksien saamisedellytyksissä on lähes aina joustavia tai harkinnanvaraisia elementtejä, kuten työkyky tai vaikeavammaisuus. Toiseen ryhmään kuuluvat vaikkapa työmarkkinatuki ja kuntoutuspalvelut. Laissa asetetuilla kriteereillä yhteen sovitetaan työmarkkinatuki muiden tulojen kanssa tai määritellään kuntoutuksen palvelut ja niiden kesto. Kolmannen ryhmän etuudet ovat harvinaisia. Tarveharkinnan perusmallina esitettyä toimeentulotuen perusosaa varten on laskentakaava ja se sijoittuu lähinnä toiseen ryhmään. Kaikkein puhtain tarveharkintainen etuus on toimeentulotuen täydentävä toimeentulotuki, ja sekin vain silloin, kun arvioidaan tarvetta saada tukea henkilön tai perheen erityisistä tarpeista tai olosuhteista johtuviin, toimeentulon turvaamiseksi tai itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi tarpeelliseksi harkittuihin menoihin. Eräät palvelut ovat tosiasiallisesti sellaisia, että viranomainen voi päättää suhteellisen vapaasti niiden saamisesta.