Asia: Kannanotto palveludirektiiviehdotukseen: valtioneuvoston kanta uudistettuun            direktiiviehdotukseen. U-jatkokirjelmä KTM2006-00229

Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry haluaa kohteliaimmin esittää näkemyksenään seuraavia asioita valtioneuvoston kantaan uudistettuun direktiiviehdotukseen:

1. Uudistettu direktiiviehdotus sisältää muutamia parannuksia komission aikaisempaan ehdotukseen verrattuna

 Keskeinen kysymys jatkovalmisteluun liittyvissä Suomen linjauksissa koskee palveludirektiivin soveltamisalan rajausta ja siihen nähden etenkin yleishyödyllisten palvelujen ja yleiseen taloudelliseen etuun liittyvien palvelujen käsitteitä. Näiden käsittely on direktiiviluonnoksessa ja sitä seuranneessa 26.4.2006 annetussa komission tiedonannossa yleishyödyllisistä sosiaalipalveluista (COM (2006) 177 final) varsin vaikeaselkoista ja monitulkintaista.

Direktiiviluonnoksen 4. artiklan kohdan 1 mukaan palvelu tarkoittaa mitä tahansa taloudellista toimintaa, jota normaalisti tehdään vastiketta vastaan. Direktiiviluonnoksen selitysosassa (johtolause (16)) todetaan että oikeuskäytännön valossa julkisrahoitteisten tai julkisten toimijoiden aktiviteettien palveluluonne on arvioitava tapauskohtaisesti ja niiden maksuttomia - tai nimellistä korvausta vastaan tarjoamia - toimia sosiaali-, kulttuuri-, koulutus- ja oikeudellisilla aloilla ei vastikkeettomina voi pitää palveluina perustamissopimuksen artiklan 50 ja direktiiviluonnoksen tarkoittamassa mielessä. Näin ollen julkisen vallan itsensä tuottamat palvelut jäävät direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

 Uudistetussa ehdotuksessa direktiivin soveltamisalasta (Artikla 2) rajataan ulos yleishyödylliset palvelut, rahapelit, terveyspalvelut sekä tietyt sosiaalipalvelut. Sosiaalipalveluiden rajauksiin liittyviin pulmiin palataan tässä lausunnossa jäljempänä. Merkittävää sosiaali- ja terveyspalveluiden ja palveluiden käyttäjien aseman suojaamisen kannalta on se, että komission edellisessä versiossa olleesta alkuperämaaperiaatteesta on luovuttu.

Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto pitää myönteisenä sitä, että yleishyödylliset palvelut, rahapelit ja terveyspalvelut on rajattu palveludirektiivin ulkopuolelle. Keskusliitto pitää välttämättömänä sitä, että Suomi tukee yksiselitteisesti jatkovalmistelussa rahapelitoiminnan, terveyspalveluiden ja yleishyödyllisten palveluiden jättämistä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.

Keskusliitto pitää erityisen tervetulleena alkuperämaaperiaatteen korvaamista palveluiden tarjoamisen vapauden periaatteella. Uudistettua luonnosta onkin pidettävä pienenä edistysaskeleena sosiaalisten oikeuksien ja sosiaali- ja terveyspalvelujen tärkeyden ja erityisaseman tunnustamiseen. Tilanne kuitenkin jättää edelleen runsaasti toivomisen varaa.

Palveludirektiivin lähtökohtana on palvelukaupan ja elinkeinotoiminnan vapauttaminen ja vahvistaminen. Nyt esitetty luonnos ei vieläkään tunnusta riittävästi sitä, että sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluiden tarkoituksena on mahdollistaa ihmisten perusoikeuksien toteutuminen jokaisen ihmisen kohdalla. Tämä perusoikeuksien toteuttamisen ja suojaamisen näkökulma on jäänyt sisämarkkinavapauksien, tässä tapauksessa palveluiden vapaan liikkuvuuden tavoitteen varjoon. Unionin sisämarkkinavapauksien ja ihmisten perusoikeuksien suojaamisen tavoitteiden välillä vallitsee edelleen huomattava epätasapaino, joka vaatii korjaamista.

2. Yleishyödyllisten palveluiden määritteleminen ja siihen liittyvä kansallinen strategia on välttämätön

Direktiiviluonnoksen Artiklan 2 kohdan (-a) mukaan se ei koske yleishyödyllisiä palveluita. Saman artiklan kohdan (cg) mukaan se ei myöskään koske sosiaalipalveluita, jotka liittyvät sosiaaliseen asuntotuotantoon, lastenhoitoon sekä avun tarpeessa oleville perheille ja yksilöille tarkoitettuihin tukiin. Muun muassa tästä ilmenee, että sosiaalipalveluita ei sinänsä katsota yleishyödyllisiksi palveluiksi (muussa tapauksessa erityissäännös tiettyjen sosiaalipalveluiden jättämisestä direktiivin ulkopuolelle ei olisikaan tarpeen).

Komission tiedonanto yleishyödyllisistä sosiaalipalveluista painottaa yhtäältä, että sosiaalipalvelut eivät muodosta juridisesti erityistä yleishyödyllisten palveluiden alalajia (luku 1.1. kappale 4) ja toisaalta, että jäsenvaltiot voivat itse määritellä mitä he tarkoittavat yleishyödyllisillä palveluilla ja yleiseen taloudelliseen etuun liittyvillä palveluilla (alkusanat, kappale 4; luku 2.1, kappale 1).

Myös palveludirektiiviluonnos mainitsee, että se ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen määritellä mitä he tarkoittavat yleiseen. taloudelliseen etuun liittyvillä palveluilla (Art. 1 kohta 3). Kiintoisaa on, että parlamentin esityksessä ollutta mainintaa vastaavasta yleishyödyllisten palveluiden määrittelyoikeudesta ole sisällytetty komission uudistettuun ehdotukseen, mitä ei ole johdanto­osassa kommentoitu. Toissijaisuusperiaatteen nojalla jäsenvaltioilla tämä määrittelyoikeus kuitenkin periaatteessa on.

Komission tiedonanto yleishyödyllisistä sosiaalipalveluista kuitenkin painottaa, että määrittelyoikeus ei ole rajoittamaton, vaan sitä täytyy käyttää yhteisöoikeutta kunnioittaen. Erityisesti mitä tulee yleiseen taloudelliseen etuun liittyviin palveluihin, jäsenvaltioiden on varmistettava niiden yhteensopivuus palveluiden tarjoamisen vapaudensijoittautumisvapauden ja kilpailuoikeuden kanssa. Viime kädessä päätöksen jäsenvaltion määrittelemän yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvän palvelun yhdenmukaisuudesta perustuslain kanssa tekee sitten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin

Yleishyödylliset taloudelliset palvelut ovat direktiivin soveltamisalassa, ellei niitä ole erikseen suljettu ulos. Yleishyödylliset taloudelliset palvelut, jotka on varattu jollekin julkiselle tai yksityiselle toimijalle ovat soveltamisalan ulkopuolella. Ehdotuksen mukaan jäsenmaat voivat itse määritellä yleishyödylliset taloudelliset palvelut ja päättää miten ne rahoitetaan ja järjestetään.

Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto katsoo, että koska yleishyödyllisten palveluiden on katsottu olevan palveludirektiivin ulkopuolella ja niiden määrittelyn on nähty olevan kansalliseen päätöksentekoon kuuluva asia unionilainsäädännön puitteissa, on tärkeää käynnistää kansallinen määrittely yleishyödyllisistä palveluista ja laatia niihin liittyvä kansallinen strategia.

 

3. Sosiaalipalveluiden jättäminen pääsääntöisesti palveludirektiivin piiriin ei ole perusteltua ja lähtökohtana tulee olla niiden rajaaminen ulkopuolelle terveys palveluiden tapaan.

Sosiaalipalveluihin liittyvä osuus  palveludirektiiviehdotuksessa on erittäin epäselvä ja monitulkintainen. Direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle on tosiasiallisesti rajattu sosiaalipalveluista pieni ja hyvin rajattu osa. Johdantolause (10h) toteaa, että pois suljettaisiin itse asiassa vain sosiaaliseen asuntotuotantoon liittyvät sosiaalipalvelut, lastenhoito sekä perheille ja erityistarpeessa oleville tarkoitetut tuet, jotka ovat ensinnäkin jäsenvaltion tai muiden valtion erityisesti valtuuttamien toimijoiden tarjoamia ja joiden tarkoituksena on tukea ihmisiä, jotka ovat erityisesti avun tarpeessa johtuen riittämättömästä toimeentulosta tai siitä että he ovat täysin tai osittain riippuvaisia muista tai jotka ovat vaarassa syrjäytyä.

Käytännössä tämä tarkoittaa keskusliiton arvion mukaan sitä, että sosiaalipalvelut ovat pääsääntöisesti palveludirektiivin soveltamisalaan kuuluvia palveluita. Erityisen arveluttavia ovat edellä mainitut lisärajaukset, jotka korostavat sitä, että tarkoituksena on tukea ihmisiä, jotka ovat erityisen tuen tarpeessa tai muista riippuvaisia tai vaarassa syrjäytyä. Nämä lisämääreet ovat perustavanlaatuisessa ristiriidassa suomalaisen universaalin sosiaali- ja terveyspalvelulähtökohdan kanssa. Johdantolauseen (10h) lisämääreet ilmentävätkin varsin selvästi sitä, että direktiiviehdotuksen lähtökohtana on                    residuaalinen sosiaalipolitiikka eli julkisen avun kohdentuminen ja rajoittuminen ainoastaan kaikkein heikoimmassa asemassa olevaan väestöön.

Direktiiviehdotuksessa korostetaan sitä, että sillä ei puututa sosiaalipalveluiden rahoitukseen tai tukijärjestelmiin eikä myöskään vaikuteta niihin jäsenmaiden asettamiin kriteereihin tai ehtoihin, joilla varmistetaan, että sosiaalipalvelut todellisuudessa edistävät yleistä etua ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. On syytä myös todeta, että palveludirektiiviluonnos mahdollistaa poikkeukset tiettyjen artikloiden soveltamisessa pakottavista yleiseen etuun liittyvistä syistä, joita voivat olla mm. yleinen järjestys, turvallisuus, kansanterveys, sosiaalipoliittiset tavoitteet ja sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon säilyttäminen (artikla 4 kohta (7a); johdantolause (20a)). Sellaiset pakottavat syyt voivat oikeuttaa esim. lupamenettelyjen soveltamisen tai muita rajoituksia sosiaalipalvelujen alalla. Syrjimättömyys-, tarpeellisuus- ja oikeasuhtaisuusperiaatteita on kuitenkin aina noudatettava. Poikkeamat tiettyjen artikloiden soveltamisessa yllä mainituista syistä on aina erikseen perusteltava.

 Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto pitää perusteltuna ja välttämättömänä pyrkiä siihen, että sosiaalipalvelut jätetään kokonaisuudessaan palveludirektiivin ulkopuolelle. Lisäksi on tarpeellista pyrkiä niiden erityisluonteen selvään tunnustamiseen ja sosiaalisen suojelun tavoitteiden toteuttamiseen alaa koskevan erityisen säätelyn avulla.

Suomen tulee omissa linjauksissaan edellyttää sosiaalipalveluihin liittyvän palveludirektiivikohdan täsmentämistä ja selkiyttämistä monitulkintaisuuden välttämiseksi. Mikäli sosiaalipalveluita ei saada rajattua palveludirektiivin ulkopuolelle, teksti tulee ehdottomasti selkiyttää sosiaalipalveluiden osalta. Erityisesti tulee pyrkiä varmistamaan se, että direktiivi ei koske universaalin sosiaalipalvelujärjestelmämme yleisesti tarjoamia palveluita. Erityisen tärkeänä keskusliitto pitää sitä, että ei hyväksytä johdantolauseessa 10h lisämääreitä, jotka entisestään rajaavat jo nimetyilläkin alueilla direktiivin ulkopuolelle jäävää aluetta. Kyseiset lisämäärittelyt ovat täydellisessä ristiriidassa suomalaisen universaalin palveluajattelun ja perustuslain 19§:n kanssa, jossa lähdetään siitä, että julkisen vallan tehtävänä on turvata riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut kaikille asuinpaikasta riippumatta. Suomalaiselle sosiaalipalvelujärjestelmälle on täysin vieras lähtökohta sosiaalipalveluiden tarveharkintaisuus, joka sisältyy nykyisen ehdotuksen muotoiluun.

Lisäksi on käynnistettävä työ palveludirektiivin vaikutusten analysoimiseksi sosiaalipalveluiden alalla. Suomen erityisolot huomioiden on myös syytä ryhtyä toimiin niiden kansallisten sosiaalipoliittisten tavoitteiden ja toimintojen määrittelemiseksi, joiden ylläpitäminen voi edellyttää poikkeuksia palveludirektiivin ja muun yhteisöoikeuden soveltamisessa nojautuen yleishyödyllisyyteen, yleiseen taloudelliseen etuun tai muihin pakottaviin syihin.

4.Yksityiset sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajat erityisesti tiettyjen erityisryhmien palveluiden alueella ovat tärkeitä ja erityisryhmien perusoikeuksien suojaaminen tulee varmistaa

Suomessa yksityisiksi sosiaali- ja terveyspalveluiksi luetaan järjestöjen ja säätiöiden sekä yritysten tuottamat palvelut. Näyttää siltä, että usein tätä luokittelua tulkitaan niin, että kyse olisi vain yritysten tuottamista palveluista, mikä voi johtaa myös virhearvioon siitä, että tämän alueen "palvelumarkkinat" olisivat kasvaneet. Kaikista sosiaalipalveluista 17 prosenttia on nykyisin Suomessa järjestöjen tuottamia. Joillakin erityisillä alueilla mm. päihdepalveluissa, ensi- ja turvakotitoiminnassa, vammaispalveluissa ja lastensuojelun alueella järjestöjen rooli on tätä huomattavasti suurempi, jopa merkittävämpi joissakin tilanteissa kuin julkisen rooli. Järjestöt toteuttavat tätä tehtävää yleishyödyllisinä, aatteellisina ja voittoa tavoittelemattomina toimijoina. Järjestöillä on mahdollisuus kehittää ja ylläpitää palveluja myös alueilla, joilla yritysmäinen toiminta ei ole kannattavaa kysynnän vähäisyyden tai satunnaisuuden vuoksi ja joilla julkiset palveluja ei ole syntynyt vaadittavan erityisasiantuntemuksen vuoksi. Vuonna 2002 Suomessa oli yhteensä 3 018 yksityistä sosiaalipalveluja tarjoavaa toimipaikkaa, joista vähän yli puolet (1 632) oli järjestöjen ylläpitämiä. Terveyspalveluista järjestöt tuottavat alle viisi prosenttia.

Yksityisiksi sosiaalipalveluiksi tilastoituvat palvelut käsittävät kaikki ne sosiaalipalvelut, joiden tuottamiseen on haettava lupa lääninhallituksilta tai joista on tehtävä ilmoitus sijaintikunnalle. Asiakkaan ja potilaan oikeuksia ja asemaa turvaava lainsäädäntö on luvan- ja ilmoitusvelvollisuuden lisäksi tärkeä palveluiden laadun valvontaa varmistava mekanismi.

On huomionarvoista, että komission yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskevan tiedonannon 2.1. luvun kappaleissa 4-5 mainitaan Euroopan unionin oikeuden todenneen, että minkä tahansa yrityksen hyödykkeiden ja palveluiden tarjonta on taloudellista toimintaa, riippumatta tarjoajan oikeudellisesta asemasta ja palvelun rahoitustavasta. Edelleen, palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskien oikeus on tulkinnut että kaikki vastiketta vastaan tarjotut palvelut ovat taloudellista toimintaa, vaikka maksaja olisi joku muu kuin palvelujen käyttäjä. Tästä komissio onkin vetänyt johtopäätöksen että 'lähes kaikkia sosiaalialalla tarjottuja palveluja voidaan pitää "taloudellisena toimintana" perustamissopimuksen Artikloiden 43 ja 49 tarkoittamassa mielessä.' Jotta ne olisivat direktiivin tarkoittamia yleiseen taloudelliseen etuun liittyviä palveluita, niiden täytyy lisäksi toimintaa jäsenvaltion palvelujen tarjoajalle uskomaa erityistä yleiseen etuun liittyvää tehtävää. Tämä tehtävä tulee olla annettu palveluntarjoajalle virallisella asiakirjalla, jonka muoto voi olla eri jäsenvaltioissa erilainen, mutta jonka täytyy tarkoin määrittää kyseisen tehtävän luonne (johdantolause (33a)).